讓行政程序駛入法治軌道

讓行政程序駛入法治軌道

《法治中國建設規劃(2020—2025年)》中明確提出要“研究制定行政程序法”,這為進一步將行政程序納入法治軌道提出了具體要求。在行政過程中,應當切實貫徹正當行政程序的理念,不斷推進行政程序法的研究和制定,有效落實既有的程序法規範,推進重點領域的行政程序立法,完善行政程序各重要組成部分的法律規範,逐漸形成行之有效的行政程序法體系。

我國關於行政程序的立法現狀。我國尚未制定統一的行政程序法,中央層面的行政程序立法主要體現在各單行法的行政程序法規範中。例如,行政立法程序主要規定於立法法、行政法規制定程序條例、規章制定程序條例等法律法規中;行政行為程序主要規定於行政處罰法、行政許可法、行政強制法等法律法規中。地方層面,2008年10月1日《湖南省行政程序規定》實施,這是我國第一部行政程序地方政府規章。隨後,山東省、江蘇省、寧夏回族自治區、浙江省等省、自治區政府以及汕頭市、西安市、蘭州市、蚌埠市等設區的市也先後制定了行政程序地方政府規章,還有一些不具備地方立法權的政府也在規範性文件中對行政程序作出了相關規定。

各單行法中的行政程序法規範和行政程序地方政府規章等程序法規範在行政管理過程中發揮着重要的作用,地方行政程序立法探索中取得的成效和反映的問題也為制定統一的行政程序法積累了重要的立法經驗。需要進一步紮實推進行政程序法的研究和制定,不斷健全和完善行政程序法體系。

貫徹正當行政程序的理念。進一步將行政程序納入法治軌道,需要貫徹正當行政程序的理念。正當行政程序理念是法治行政的應有之義,包含着程序公正、公平、公開、參與、公共利益、效率等原則和價值,要求行政程序不僅合法而且正當。早在2004年,國務院發佈的《全面推進依法行政實施綱要》中就將“程序正當”規定為依法行政的基本要求之一。貫徹正當行政程序的理念,規範行政權力的行使,是依法高效有序地開展各項行政活動的保障。

行政程序應當合法。這是貫徹正當行政程序理念的首要遵循。非因法定事由、非經法定程序不得限制、剝奪公民、法人和其他組織的財產和權利。例如,作為典型的侵益性行政行為之一的行政強制應當嚴格遵守依法律行政的原則。我國行政強制法規定了行政強制措施實施程序和行政機關強制執行程序,明確了行政機關實施一般強制時應當遵守的程序法規範;除此之外,傳染病防治法、國境衞生檢疫法、人民警察法等法律法規中還規定了在緊急情況下行政執法人員需要立即、當場實施行政強制的特別程序規定。行政機關應當嚴格依照法定程序作出行政行為,規範和制約行政權力的運行,充分尊重和保障人權。

行政程序應當合理。行政程序不僅要合法,而且要適當。程序的缺失或者不充分會影響行政活動的合法有效,而過於繁複的程序又會增加行政的負累、降低行政效率。建立健全行政過程中依法、公正、民主、高效的行政程序,完善政府主導社會參與程序、行政調查程序、説明理由程序等重要的程序機制,簡化和優化行政程序。我國行政許可法規定,設定和實施行政許可,應當依照法定的權限、範圍、條件和程序。並且具體規定了行政許可的實施程序,其中,有關行政許可的公示、告知、説明、公開、聽證以及期限等的程序規定使行政許可依法高效有序進行。

行政程序的設定應當體現對公共利益的保護。在行政過程中捍衞公共利益是追求和實現行政目的的內在要求。例如,在今年新修訂的行政處罰法中,修改完善了行政處罰決定的普通程序、簡易程序和聽證程序,健全了信息公示、告知和説明等程序機制。相關程序法規範的建立健全對於規範行政執法、確保行政實效性、科學有效地保障公共利益具有極為重要的意義。

推進行政程序法規範的完善。在現階段,進一步將行政程序納入法治軌道,應當有效落實既有的行政程序法規範,依法推進重點領域立法,特別是重點領域的行政程序立法。通過健全各重點領域法律法規中的程序法規範,完善行政立法程序、重大行政決策程序、行政行為程序以及監督程序和責任機制等,逐步建立健全保障國家安全程序、突發公共衞生事件應對程序、信息技術監管程序、區域協調發展規劃程序等具體領域的程序法規範,形成現階段對行政程序法體系最有力最有效的支撐。在依法推進各領域行政程序法規範的建構和完善過程中,要重視以下程序制度的設置與運用。

一是公眾參與制度。保障相對人的充分參與是行政程序民主的保障。應當進一步完善公民意見表達、專家論證、部門意見反映等參與程序機制的運用,通過對各類主體在不同階段參與行政過程的步驟、順序、方式、時限等程序規定,規範和保障參與的有效實現,確保能充分發揮各相關主體的積極性、主動性,使各種各樣的利益都能夠得到表達,使行政決定在充分的利益衡量基礎上作出。

二是信息管理制度。全面、準確、客觀、真實的信息是行政機關履行法定職責的重要支撐。在行政程序法規範中充實有關信息的收集、整備、運用、説明、評價、更新和公開等一系列程序機制,形成具有統一性、協調性和連續性的信息管理制度。行政機關通過行政調查等信息收集活動,充分掌握和了解有關信息,為後續行政處罰、行政許可等行政行為做好準備。另外,信息公開等機制也成為監督和制約行政權力運行的有效方式。

三是説明理由制度。行政機關在對行政相對人作出侵益行政行為時,應當對作出該侵益行政行為的事實、理由和依據等向行政相對人予以説明,這是説明理由最基本的要求。隨着行政法治的發展,説明理由日益具有更廣闊的適用空間和更加重要的使命,不僅應當在作出侵益行政行為時,還應當在各類行政行為事前、事中、事後都有説明理由程序機制的支撐,從而確保行政行為的規範化和標準化,提高行政決策的可接受性,預防行政爭議的產生。

四是監督管理制度。對行政權力的行使進行監督管理,這是行政程序機制的重要一環。監督管理的程序必須合法正當,這是正當行政程序理念的基本要求,唯有依法健全科學合理的監督管理程序,才能夠更好地規範和制約行政權力,督促行政機關各盡其責,不越位不缺位。

五是程序責任制度。進一步將行政程序納入法治軌道,要求對於程序不履行或者不適當履行的行政機關,應當承擔相應的法律責任。通過程序責任機制的健全,強化行政機關在行政過程中充分遵守和運用正當行政程序的意識,嚴格依法行政,實現行政活動的規範化、標準化、流程化。與此同時,做好與行政複議、行政訴訟等糾紛解決機制的銜接,形成系統完備的權力制約和權利保障體系。

責任編輯:劉宇同校對:劉佳星最後修改:
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